福山:美利坚日渐衰败,政治制度失灵是根源

2014年12月12日10:40   文化专栏  作者:高和分享  

【编者按】美国政治制度日渐腐朽,因为分权制衡的传统越来越严重和僵化。政党分歧尖锐,分权体制越来越无法代表大多数人利益,而是给了利益集团和政治活动组织过度的话语权,未能体现美国主权公民的意志。

    福山论述人类政治秩序演变的两卷本巨著,上卷《政治秩序的起源》于2011年出版,下卷《政治秩序与政治衰败》今年面世,此文即为其中节选。福山将良好有序的社会治理归因为三个 要素:1. 强大有效的政府;2. 法治;3. 民主问责。这三个要素应该彼此平衡,缺一不可。他认为中国属于1强,2、3难产;美国目前属于1弱,2、3过强。但对于政府效能的强调,对于美国政治现状的诊断批判,并不意味着他扬弃了法治民主是人类未来方向的基本观点。

文/弗朗西斯·福山

译/杨晗轶、朱新伟

  20世纪之交,美国林业局的创立是美国进步时代国家建设的典范。1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act)通过之前,美国政府公职是根据政党赞助比例分配的。而林业局则是一个以才干为基础的官僚机构新模式的雏形。它配备的公职人员均为受过大学教育的农林专业人才和技术骨干,其最初的领导者吉福德·平肖在博弈中取得了决定性胜利,避免了日常政策受到国会干扰,确保了公务员系统的自主性。当时,让专业林学家而非政治家来管理公共土地和部门人事,还是一种革命性的想法,但林业局的优异表现证明了这个想法的正确性。主流学界将林业局前几十年的成功经历,视为公共管理学的经典案例。

  现如今,在许多人眼中,林业局是一个极度失灵的官僚机构,用错误的工具履行过时的使命。这个机构仍由林业专家组成,其中不乏忠于职守者,但林业局已失去了很大一部分平肖当年争取来的自主权。国会和法院对林业局的命令与限制名目繁多,而且往往互相矛盾。林业局不但花费掉了大量税款,而且达成的目标还值得质疑。林业局的内部决策系统往往陷入僵局,平肖当年呕心沥血培育出来的士气和凝聚力已不复存在。近来,不少人在书作中提出彻底取消林业局的观点。如果说林业局的创立是美国现代国家建设的标志,它的衰落则体现了美国整体的衰朽。

  弗朗西斯·列贝尔、伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺等学者和社会活动家相信现代自然科学能够解决人类的问题,他们推动了十九世纪末期的公务员制度改革。威尔逊和与他同时代的马克斯·韦伯一样,对政治与行政做出了区分。他认为政治涉及共同体的终极目标,理应经过民主讨论;但行政则涉及具体操作层面,可以通过经验研究、科学分析的方法进行研究。

  现在看来,过去那种把公共管理变成一门科学的想法,既幼稚又偏颇;但当时的情况是,即使发达国家的政府,在很大程度上也是由投机政客或腐败的市政老板们操纵的。所以当时把唯才是举而非任人唯亲作为甄选公务员的标准是完全合理的。科学管理有一个问题——就连最权威的科学家都有出错的时候,有时还会犯大错。随着林业局的发展,森林灭火成为了它最重要的使命之一。不幸的是,林业局在对待这个重要任务上,犯下了大错。

  在经历了毁林八十万英亩、耗时数月才得到控制的1988年黄石公园大火等灾难后,公众也开始注意到了这一点。生态学家开始批评森林防火的根本目标,90年代中期,林业局改弦更张,正式对林火采取了容许的态度。但多年下来旧政策积弊已深,无法一朝根除,大片森林已成为巨大的火绒匣。

  20世纪后几十年,随着美国西部地区的人口增长,越来越多的人开始定居在易遭野火威胁的地区。和选择生活在洪泛区或屏障岛的人们一样,这些居民只能靠政府补贴的保险来降低过高的风险。他们选出游说代表,争取确保林业局等负责森林管理的联邦机构得到政府资源,继续与可能威胁他们财产的林火作斗争。在这种情况下,很难通过理性的成本效益分析,来证明不采取行动的正当性,为保护价值10万美元的家产,政府可能动辄花费100万美元。

  在致力于林火消防的同时,林业局离最初的使命渐行渐远。以国家森林木材的年均采伐量为例,仅上世纪90年代,便从约110亿板英尺骤降至仅约30亿板英尺(1板英尺为1英尺长、1英尺宽且1英寸厚的木材体积——观察者网注)。其中一部分原因是木材行情发生了变化,另一主因则是国家价值观发生了变化。随着环保意识的抬头,越来越多为环保而环保的人将天然林视为庇护所,而不是有待开发的经济资源。即便光谈经济开发,林业局的工作也没有做到位。林业局未能对木材合理定价,导致木材以远低于运营成本的价格销售;并且该机构还沾染了所有政府机构的通病,一套错误的激励机制鼓励他们增加而不是限制成本。

  简而言之,林业局由于失去了最初在平肖管理下获得的自主权,业绩每况愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本单一的部门使命时,这个问题便已初露端倪。在二十世纪中间的几十年里,林业局的使命从木材开采逐渐转为林火消防,然而因为林火消防本身存在争议,其部门使命又被林业保护所取代。迎接新使命的同时,旧有使命没有被抛弃,它们分别吸引了木材消费者、林地房产主、地产开发商、环保人士、以及有抱负的消防队等各种外部利益集团,支持林业局下属的不同部门。与此同时,当年被平肖挡在土地买卖之外的国会,如今再次签发各种法令插足微观管理事务,迫使林业局同时追求多项彼此矛盾的目标。

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1909年 美国林业局的工作人员

  因此,平肖创建的备受学界好评的林业局,由一个小而有凝聚力的机构,慢慢演变成一个大而无当、各自为政的烂摊子。影响政府机关种种流弊,林业局占了个遍:相比有效完成使命,林业局官员更在意保住预算和编制这一亩三分地。即便科学和社会都在发生变化,他们还是固守早已过时的法令。

  美国林业局的故事不是孤案,而代表着美国政治总体衰朽的大趋势;根据公共管理专家的记载,美国政府整体质量恶化已持续超过一代人的时间。在许多方面,美国的官僚体系早已偏离韦伯的理想,不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织。整体上,它不再是一个择优取士的体系:根据国会颁布的法令规定,新近录用的联邦公务员中,有45%是退伍老兵而不是名校优等生。多项联邦政府公务员调查描绘出令人沮丧的画面。学者保罗·莱特指出:“激发联邦雇员积极性的,是薪酬而非使命感。相比企业和非营利组织,公职毫无竞争力却让公务员深陷其中,还无法给予他们足够的资源来做好本职工作。在赏罚不分明的情况下,公务员没有动力,也缺乏对组织的信任。”

  萨缪尔·亨廷顿在他的经典作品《变革社会中的政治秩序》一书中,使用“政治衰败”这个术语来解释二战后独立的国家政局的不稳定状态。亨廷顿认为,社会经济现代化给传统政治秩序带来了问题,新兴社会群体的政治参与无法在现行政治体制下得到满足,所以尤为活跃。无法适应环境变化的政治体制便会走向政治衰败。所以,从很多方面来说,衰朽是政治发展的一大条件:破旧方能立新。然而,没有人能保证,旧政治体制会不断地、和平地适应新环境,转型过渡阶段可能极度混乱和暴力。

  要建立对政治衰败更普遍而广泛的理解,这种模式是一个较好的着眼点。如亨廷顿所言,体制是一套“稳定,有明确价值观,重复性的行为模式”,其最重要的功能是推动集体行动。没有一套相对稳定的明确规则,人类每进行一次新的互动都将不得不坐下来重新谈判。这种规则往往是由文化决定的,不同的社会和不同的时代对应着不同的规则,但创建规则和遵守规则的能力则已经深深地烙印在人类的思维里。人类遵循规则的自然倾向赋予制度以惯性,也是人类的社会合作水平远高于任何其他动物的原因。

  但制度的稳定性正是政治衰败的根源所在。建立制度是为了满足特定情况的需求,但随着情况发生变化,制度往往无法适应。认知问题是一大重要原因:人们一旦对世界发展形成思维定式,即使在现实中遇到矛盾证据,也会固执己见。另一个原因是集团利益:随着制度的诞生,从中获利的内部人士受维护自身利益的驱使,不愿改变现状,对改革充满抵触。

  从理论上讲,民主——特别是被美国宪法奉为神圣的麦迪逊式民主——本应防止某精英派系独大后利用政治权力进行专制统治,以此减轻体制内部利益固化的问题。为达到这个目的,民主制度将权力分散到互相竞争的几大政府部门,并允许多元化大国内部存在不同利益的竞争。

  但说得好不如做得好,麦迪逊式民主往往离初衷相距甚远。体制内精英接触到权力和信息比外界大得多,他们用它来保护自己的利益。如果普通选民对体制内硕鼠吞食金钱的来源都不知情,当然谈不上对腐败的政客有什么深仇大恨。社会团体的认知或信念已经僵化,它们自然不会动员起来争取自身利益。例如,许多美国工薪阶层选民支持那些承诺对富人降低征税的候选人,尽管这样的减税政策将剥夺他们享受重要公共服务的权利。

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文章关键词: 美国 衰败 政治制度 国家

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